自5月20日起，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动。今年“十五五”规划相关工作节点比以往开始得还要早，充分显示出党中央对五年规划的重视。
当前制定“十五五”规划的内外部大环境相较于“十四五”期间发生了明显变化。
从国际环境看，当前有四大变化会在未来产生深远影响：一是大国博弈明显加剧，二是科技革命加速，三是全球经济格局正在重构，四是全球治理面临变革。外部环境的重大变化必然会对“十五五”规划的编制思路带来一些变化。
从国内环境看，相比于“十四五”规划，党的二十大报告根据形势的变化和认识的深化，在2035年远景目标的阐述上作出一定调整，进一步明确了基本实现现代化的方向指引，这也将为“十五五”规划的编制锚定目标方向。此外，当下国内经济面临的稳增长压力比五年前更复杂，一些中长期的困难和挑战已经浮现，比如人口问题、外部的输入性风险等。
在研究编制“十四五”规划时，为了应对当时的内外部环境变化，核心是通过三个“新”——新发展阶段、新发展理念、新发展格局。新发展理念在“十三五”规划时就提出，“十四五”期间是要继续坚持；新发展阶段是一种带有概念性质的形势判断，而应对方法就是所提出的新发展格局。因此，站在研究编制“十五五”规划的角度回看，“十四五”规划提出的新发展格局是非常具有前瞻性的。
规划的编制工作有变与不变。
从不变角度看，“十五五”规划要落实党的二十大的部署，因此党的二十大报告提出的重大部署会按既定目标开展，不管外部发生怎样变化，一些中长期的规划会继续做下去，比如党的二十大报告提出的“加快建设教育强国、科技强国、人才强国”目标，“十五五”规划中会根据顶层设计保持定力，持续推进；再如，近两年大力推进的“两重”、新质生产力等预计也会在“十五五”规划中占据重要位置。
从变的角度看，根据最新的形势变化，一些发展目标要更加突出，予以加强，其中最重要的就是扩大内需。做强国内大循环非一朝一夕之功，需要在五年规划中围绕这一目标做出系统性部署。2025年政府工作报告将扩大内需列为年度工作的首要任务，“十五五”规划中会更加凸显扩内需的重要性。此外，面对诸如人口问题、民生保障等领域出现的中长期新挑战，“十五五”规划也要有针对性地做出安排。
编制五年规划还要考虑阶段性特点，比如一些嵌套性目标的衔接问题。“十五五”期间会与2029年完成进一步全面深化改革、2030年要力争实现碳达峰等关键性目标节点重叠，因此，编制“十五五”规划时也要与相应目标契合。
“十四五”规划纲要没有设定五年GDP年均增速指标，而是表述为“保持在合理区间、各年度视情提出”。考虑到当下不确定性上升的大背景，目标测算需要对区间幅度进行认真研究，既要明确底线在哪里，也要考虑与中长期目标相结合，给各方积极的预期。特别要注意的是，市场不会只关注增速指标，也会同样关注宏观政策的力度。因此，“十五五”规划需要向社会释放一个明确信号——不管是否给出GDP年均增速具体目标，稳增长在全盘工作中依然是重中之重，要通过宏观政策的持续有效实施，让各方更好看清中国未来增长的可能区间。
“十五五”规划是一个“机会清单”，市场经营主体能否把握得住发展机会，关键还是要看进一步全面深化改革能否落到实处。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)共提出300多项重要改革举措，目前正在陆续出台实施，“十五五”规划也会将与之相关的改革举措纳入其中。特别是《决定》对“完善市场经济基础制度”作出的部署安排非常重要，涵盖产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用体系等四个基础性制度。这关乎我国市场经济的竞争力和社会信心，近期有关的法律规定已陆续出台，“十五五”期间各地各有关部门要将这些基础性制度真正贯彻落实，才能为经济发展带来积极效应。从下一步可以重点推进的改革看，公平竞争和竞争政策是值得特别关注的。
过去市场机构解读五年规划的惯性思维是去看规划中的新提法，眼睛里只盯着一些“新话”，将之看作是最重要的政策内容，但是从规划编制者的视角看，真正的重点是找规划中的长久性机会。有些表述虽然不一定是新提法，但其中有体现发展目标和政策导向的延续性和拓展性，这恰恰是关注中长期发展机会的市场人士需要关注的。
尽管我们身处全球经济格局剧烈变化时期，但机会是留给有准备的人。党中央强调“坚定不移办好自己的事情，坚定不移扩大高水平对外开放”，这两个“坚定不移”实则有着很深的内涵和重要性，需要引起重视。在不确定性加深的当今世界，“十五五”规划恰恰是提供了确定性的“中国方案”，这本身对各方都是发展的机遇。
作者：董煜 清华大学中国发展规划研究院常务副院长
(“三里河”工作室)
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